Introducción.

1. La problemática de los puertos o lugares de refugio gira inevitablemente en torno a la necesidad de ordenar prioridades. Por ejemplo, la industria del salvamento marítimo está muy desarrollada sobre la base de que constituye una acción que concede el derecho a recibir una remuneración o premio en caso de que aporte un resultado útil. Esta remuneración está normalmente en función del riesgo asumido por el salvador, que depende a su vez de la situación de peligro que está corriendo el buque salvado, y del valor de lo salvado. En definitiva se trata de relacionar riesgo con beneficio.

2. Sin embargo, cuando hablamos de puertos o de lugares de refugio el enfoque del problema cambia sensiblemente en la medida en que, a diferencia del salvamento en la mar, los titulares de los puertos o de los lugares de refugio no tienen derecho a remuneración alguna. De esta forma, el interés por protegerse en refugio es exclusivamente de los intereses del buque necesitado de asistencia. Los gestores de la crisis, por consiguiente, tienen que evaluar de forma objetiva si el beneficio que persigue el refugio compensa con el sacrificio que se le exige al puerto o al lugar de refugio porque, en una gran mayoría de casos, puede comprometer y de hecho compromete su seguridad o su disponibilidad.

3. Obviamente, la casuística puede ser muy variada; pero aquí en España, no podemos desconocer los problemas planteados en su momento por buques como el AEGEAN SEA, el CASON y el PRESTIGE.  La tendencia social y política suele ser siempre la misma, alejar el buque para alejar el problema; y ello con la esperanza de que sus efectos no lleguen a nuestras costas. Y, posteriormente, en función del resultado que se obtenga, cuestionar si la decisión del alejamiento fue la más adecuada. En definitiva, la opción de conceder refugio a un determinado buque en situación de distress no deja de ser arriesgada, máxime en un país como España en que la estrategia de politizar los accidentes marítimos parece haber ganado carta de naturaleza.  Confinar el lugar del daño; esto es, sacrificar a unos pocos en beneficio de otros muchos no parece una decisión disparatada; ahora bien, puede resultar gravemente perjudicial para los que han aceptado el riesgo.  Por eso decimos que la cuestión radica en ordenar las preferencias y, para ello, es necesario que las personas que tengan a su cargo la gestión de la incidencia de un buque en busca de refugio recopilen con extraordinaria urgencia toda la información relevante.

4. En nuestro Derecho interno los puertos de refugio no estaban regulados hasta que, en el seno de la Unión Europea, se comenzó con la implantación de normas tendentes a establecer un sistema uniforme para el control de la navegación marítima. El primer precedente fue la Directiva 93/75 del Consejo, de fecha 13 de Septiembre de 1993 (Directiva 93), que establecía condiciones mínimas para los buques con origen o destino a puertos comunitarios que transportasen mercancías peligrosas o contaminantes. Esta Directiva fue objeto de trasposición en nuestro Derecho a través del Real Decreto1253/1997, de 24 de Julio (RD 1253). Realmente esta normativa lo que pretendía no era otra cosa que garantizar al máximo la seguridad de los puertos, anteponiéndola a, y limitando en parte, la libertad de la navegación.

5. Posteriormente se aprobó la Directiva 2002/59 (27 de Junio de 2002), del Parlamento y del Consejo, para derogar la anterior, y establecer un sistema más completo e integrado para el seguimiento y para la información sobre el tráfico marítimo, obligando a la implantación de avances tecnológicos en materia de seguridad marítima (Directiva 59). Esta Directiva reguló por primera vez la asistencia a buques en situación de peligro siguiendo a su vez las directrices establecidas por la Asamblea de la Organización Marítima Internacional (IMO) en su Resolución de 5 de Diciembre de 2003 (A. 949-23). El planteamiento general de IMO consistía en que los Estados ribereños no tenían obligación de aceptar el acceso de un buque a un lugar de refugio, pero sí debían valorar equilibradamente todos los factores concurrentes; y de aquí la obligación impuesta por la Directiva 59 de elaborar planes para albergar buques en peligro en lugares dentro de la jurisdicción de los Estados de la UE.

6. La parte de la Directiva 59 que se refiere a los puertos y lugares de refugio fue incorporada al Derecho español a través del Real Decreto 210/2004, de 6 de Febrero (RD 210). Partiendo de la base de que no existe obligación de conceder refugio a un buque, este Real Decreto pretendió determinar criterios y reglas conforme a los cuales la autoridad marítima debe actuar cuando un buque necesitado de auxilio solicite autorización de entrada, con el fin de conseguir un determinado resultado: que el perjuicio que pueda producirse con el acceso al lugar de refugio sea menor que el que podría producirse utilizando otras medidas alternativas de auxilio al buque.

Régimen legal para el acceso a puerto o a lugar de refugio.  Competencias y Planes de acogida.

7. El RD 210 (art. 20) identifica en primer lugar la autoridad competente para resolver sobre el refugio de un buque necesitado de asistencia. Esta autoridad es el Director General de la Marina Mercante, que estará asistido por un Comité Técnico en el que podrá asesorarse si así lo considera oportuno. Este comité técnico, estará compuesto por el Capitán Marítimo, el Jefe del Distrito Marítimo, los Coordinadores de inspección de seguridad marítima, y cualesquiera otras personas cuyo criterio pudiera ser relevante en las decisiones a adoptar, siempre a juicio del Director General. Las deliberaciones del Comité Técnico tendrán siempre un carácter confidencial. Aunque el RD 210 no aclara el punto, habrá que entender que se tratará no de cualquier Capitán Marítimo o Jefe de Distrito Marítimo, sino los de aquellos con autoridad en el puerto o lugar de refugio que se solicita.  Por ello, las facultades consultivas del Director General podrían complicarse en la medida en que la solicitud de refugio contemplase distintas alternativas, como de hecho ocurrió con el buque “MODERN EXPRESS” a cuya experiencia nos referiremos más adelante.

8. EL RD 210 establece la obligación de la Administración Marítima española de elaborar planes (art. 21) para la acogida de buques necesitados de asistencia cuando se encuentren en aguas en las que España ejerce su soberanía y jurisdicción, especialmente cuando se vean amenazadas la vida humana en el mar y el medio ambiente marino. En la elaboración de estos planes tendrá que participar el Director General de la Marina Mercante.

9. Tal y como está establecido el régimen legal, debemos entender que la elaboración de estos planes tendrá carácter preventivo para el supuesto de que eventualmente puedan concurrir solicitudes de auxilio. Y estos planes deberán elaborarse previa consulta a los sectores interesados e informe, aunque no vinculante, de Puertos del Estado. Como mínimo estos planes deberán incluir,

• Identidad de los órganos y organismos encargados de las alertas;
• Identidad de la autoridad competente para evaluar la situación y tomar ladecisión de aceptar o rechazar el refugio. Esta autoridad, como hemos visto antes, será el Director General de la Marina Mercante;
• Información sobre el litoral español, y sobre todos los elementos que permitan llevar a cabo una evaluación previa y una adopción rápida de decisiones sobre el lugar de refugio para un buque, con inclusión de los factores ambientales, económicos y sociales;
• Procedimientos de evaluación para la admisión o rechazo de un buque necesitado de asistencia;
• Medios e instalaciones adecuados para asistencia, salvamento o lucha contra la contaminación;
• Procedimientos de coordinación y decisión internacionales;
• Procedimientos de garantía financiera y responsabilidad establecidos.

10. Además, el RD 210 establece la obligación de la Autoridad Marítima de notificar a los Estados miembros de la UE vecinos, previa petición de estos, la información relevante sobre planes de acogida. Asimismo, deberá ocuparse de que se facilite toda la información relevante a las partes implicadas en las operaciones.

11. El RD 210 también establece (Disposición Transitoria Segunda) que en tanto no se elaboren planes de acogida, la Dirección General de la Marina Mercante, para evaluar la procedencia o no de la acogida de un buque en refugio, deberá considerarlos siguientes elementos de juicio,

• Navegabilidad del buque.
• Naturaleza y estado de la carga.
• Distancia y tiempo esperado de navegación hasta un lugar de refugio.
• Presencia o ausencia del Capitán a bordo del buque y nivel de colaboración de la dotación.
• Seguros sobre el buque.
• Renuncia al beneficio de la limitación de responsabilidad.
• Conformidad de los intereses del buque con las propuestas de la Administración Marítima.
• Confirmación y justificación de la Sociedad Clasificadora del buque.
• Prestación de la garantía financiera.
• Contratos de salvamento en curso sobre el buque e información sobre las intenciones del Capitán que esté llevando a cabo el salvamento.
• Designación de un representante de la compañía naviera en España con aceptación del domicilio para notificaciones.

Garantías.

12. La autorización de entrada en puerto o lugar de refugio está sujeta, en principio, a la prestación de una garantía financiera en los términos que exige el artículo 22 del RD 210 y la Disposición Transitoria Segunda del mismo.

“En los supuestos en los que un buque necesitado de asistencia sea acogido en un lugar de refugio, la garantía financiera que en su caso se exija deberá presentarse en una entidad bancaria con domicilio en España por el operador, la empresa naviera, el salvador del buque, el expedidor, el propietario o el receptor de la carga a favor de la Dirección General de la Marina Mercante”. 

13. En primer lugar, no parece que sea preceptiva la exigencia de garantía pues el precepto utiliza la expresión “que en su caso se exija”. En los mismos términos se expresa la Disposición Adicional Segunda. Por tanto, la exigencia de garantía puede considerarse discrecional para la Dirección General de la Marina Mercante, a pesar de que sean excepcionales en la práctica los supuestos en que no se haya exigido.

14. En segundo lugar, es discutible si es o no condición necesaria para que se autorice la entrada de un buque en puerto o lugar de refugio. El tenor literal del precepto del RD 210 nos sugiere que primero se acoge al buque y seguidamente se exige la garantía. Sin embargo, como hemos visto, en la Disposición Transitoria segunda se señala la prestación de la garantía financiera como circunstancia para valorar la concesión de la autorización de refugio.

15. En todo caso, la finalidad de la garantía es responder de las reclamaciones que se deriven de los posibles daños que pudieran ser causados a personas, entidades públicas o bienes de cualquier naturaleza causados por el buque o su carga como consecuencia de eventos catastróficos como incendio, explosión, avería (incluidos fallos mecánicos o estructurales), abordaje, contaminación, disminución de la estabilidad, o varada, entre otros. La responsabilidad comprenderá también los gastos relativos a las medidas preventivas que se adopten para evitar o minimizar el daño así como el coste de la extracción del buque o su carga. En definitiva, de forma indirecta, cuando el RD 210 regula la garantía establece un sistema de responsabilidad cuasi objetiva por daños y gastos que el refugio del buque pueda causar como consecuencia de los supuestos citados y cuya enumeración como hemos visto no tiene carácter limitativo. La filosofía de la norma es trasladar a los intereses del buque necesitado de asistencia todo el riesgo de su refugio, hasta el punto de considerar como circunstancia positiva para la autorización del refugio la renuncia de los intereses del buque a la limitación de responsabilidad de conformidad con las normas que en cada caso resulten aplicables. Obviamente esta exigencia podría eventualmente afectar negativamente a la cobertura del seguro de protección e indemnización, punto que deberá ser cuidadosamente valorado por la Administración marítima. Y ello por cuanto dicha cobertura gira en torno a la eficacia de la limitación de responsabilidad.

16. El RD 210 establece también los criterios para la fijación del importe máximo de la garantía. A tal efecto, distingue entre buques tanque que transporten mercancías de las características reseñadas en el Reglamento CE 1726/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de Julio de 2003 (que modificó el Reglamento (CE) 417/2002 relativo a la introducción acelerada de normas en materia de doble casco o de diseño equivalente para petroleros de casco único) y otros buques. En relación con los buques tanque la cuantía de la garantía será fijada en un importe de hasta 7.000.000 Euros para aquellos que no excedan de 2.000 GT, y hasta 10.000 Euros por cada unidad de arqueo que supere las 2.000 GT. Para el resto de los buques, el máximo de la garantía para los que no excedan de 2.000 GT será de 2.500.000 Euros, y hasta 600 Euros por cada unidad de arqueo que supere las 2.000 GT. El RD 210 establece por tanto unos límites máximos que deberán respetarse en todo momento. Conviene precisar, sin embargo, que estas cantidades no pueden considerarse como límites de responsabilidad; son límites de la garantía, pero la cuestión relativa a la extensión final de la responsabilidad habrá que determinarla de acuerdo con las normas legales uniformes aplicables al incidente, a menos que se haya renunciado al beneficio de su limitación.

17. Para la concreción del importe de la garantía dentro de estos límites la Autoridad Marítima deberá atender al coste íntegro de los daños previsibles que pudieran producirse en razón de la naturaleza y cantidad de carga transportada y al tipo y estado del buque necesitado de asistencia.

18. El problema práctico que presenta fundamentalmente la constitución de la garantía tiene que ver con la urgencia en la valoración de las circunstancias del caso según los criterios anteriores y en la toma de decisiones. Aunque el RD 210 no condiciona de forma expresa la concesión del refugio a la prestación de la garantía, en la práctica se actúa de tal forma; en situaciones de urgencia es difícil establecer el importe de la garantía conforme a los anteriores criterios y mucho más constituirla ante la Caja General de Depósitos, tal y como se exige en la normativa reguladora (Real Decreto 161/1997, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Caja General de Depósitos y las Órdenes posteriores que lo desarrollan). Por ello, la solución más práctica para la Autoridad Marítima es aplicar automáticamente los niveles máximos de los baremos a los que acabamos de hacer referencia. De la misma forma, los intereses del buque necesitado de asistencia deben tener mecanismos para la prestación de la garantía alternativos a los generales establecidos por el Derecho administrativo.

19. En relación con este punto, el RD 210 (Art. 22.2) establece que si no fuese posible formalizar inmediatamente la garantía por tratarse de día inhábil u hora intempestiva, los intereses del buque podrán formalizar cualquier otra garantía de efectos equivalentes a criterio de la Dirección General de la Marina Mercante; se trata sin duda de una norma bien intencionada pero con perfiles difusos y que habría que utilizar de forma analógica cuando aún sin mediar inhabilidad u hora intempestiva, la constitución de la garantía por los cauces administrativos habituales no pueda llevarse a cabo con la urgencia que requiere la decisión para conceder el refugio. En la práctica, la fórmula alternativa para los intereses del buque es el ofrecimiento a la Dirección General de la Marina Mercante de una Carta de Garantía (Letter of Undertaking) emitida por el Club de Protección e Indemnización del buque necesitado de asistencia. Se trata de una solución adecuada y acorde con la celeridad que exige este tipo de incidencias. Como veremos, esta fue la solución implementada por la Autoridad Marítima en el refugio del buque MODERN EXPRESS.

Procedimientos de actuación.

20. La autorización de la entrada de un buque en puerto o lugar de refugio corresponde, como vimos, a la Dirección General de la Marina Mercante a solicitud del Capitán del buque o de un representante del operador o de la empresa naviera, quienes deberán exponer las razones por las que el buque necesita asistencia y facilitar la información relevante y toda aquella que le sea requerida. Una vez cursada la solicitud, la Capitanía Marítima llevará a cabo cuantos actos de instrucción considere necesarios para fundamentar la correspondiente decisión incluyendo, si así se considera oportuno, la inspección del buque.  En particular, podrá proponer que se condicione la entrada del buque a la ponderación de las circunstancias que antes enumeramos, establecidas por la Disposición Transitoria Segunda.

21. La resolución que autorice el acceso al refugio deberá ser expresamente acordada y por razones de urgencia podrá adoptarse verbalmente sin sujeción a formalidades especiales, pero sin perjuicio de la obligación de notificar el acto debidamente motivado a los interesados por escrito a la mayor brevedad posible y, en todo caso, en un plazo no superior a 96 horas. Contra la resolución, que pondrá fin a la vía administrativa, los interesados podrán formalizar recurso de reposición. Evidentemente, las incidencias que nos ocupan no son proclives a ser resueltas a través de recursos, ya que la tiranía de los hechos inminentes y urgentes exigen soluciones inmediatas; es por ello, que lo que cabe esperar en cada caso es que la Autoridad Marítima ordene bien las prioridades, acordando las condiciones razonables en función de las circunstancias, de tal forma que sean asumibles por los interesados, y solo niegue el refugio en casos plenamente justificados.

Medidas alternativas al refugio.

22. El RD 210 prevé unas fórmulas alternativas para el supuesto de que no se conceda la autorización de refugio a un buque que necesita asistencia; en tal caso, la Administración marítima podrá establecer determinadas medidas adecuadas para proteger los bienes jurídicos, tanto públicos como privados, que puedan verse comprometidos por la situación del buque y de su carga, así como por las circunstancias concurrentes, en particular, de tipo meteorológico. En este contexto podemos hablar de todo tipo de acciones para tratar de poner a salvo a la dotación del buque y de otras medidas de salvamento, distintas al refugio.

El caso del MODERN EXPRESS.

23. El buque MODERN EXPRESS, de bandera de Panamá, era un buque ro-roque estaba siendo utilizado para el transporte de madera y material de construcción de África a Europa. En uno de sus viajes de Gabón a Francia y Bélgica tuvo un problema de estabilidad y sufrió una escora muy importante de aproximadamente 40º a babor. En auxilio del buque acudió la compañía Smit Salvage que finalmente consiguió darle remolque frente a las costas francesas, aproximadamente a unas 30 millas de La Rochelle. La tripulación había sido previamente rescatada por SASEMAR aproximadamente a 150 millas norte de Cabo Ortegal (La Coruña), y en condiciones meteorológicas adversas, lo que le significó un importante reconocimiento internacional.

24. Los armadores y aseguradores del buque entraron en contacto con las autoridades francesas y españolas para solicitud de puerto de refugio. Por proximidad, el litoral francés parecía el más adecuado. En relación con España se consideraba la opción de acceso al puerto de Gijón (por la facilidad de entrada) pero se encontraba a una larga distancia de la posición del buque. La Autoridad Marítima francesa acordó denegar el refugio. Las razones esgrimidas fueron varias y de distinta naturaleza. La principal se refería a las condiciones meteorológicas reinantes (olas y viento del Oeste), que no proporcionaban un escenario de remolque seguro en dirección Norte en demanda de puerto de refugio; el puerto más cercano susceptible de acoger al MODERN EXPRESS se encontraba a unas 250 millas al norte.  Finalmente consideraba que el rumbo más adecuado para evitar el naufragio del buque era oeste.

25. En la misma fecha de 1 de Febrero de 2016, la Dirección General de la Marina Mercante de España dictó una Resolución aceptando que el buque procediese a Bilbao. Previamente se mantuvo una reunión en las dependencias de la Capitanía Marítima de Bilbao por el Comité Técnico asesor que contó con la presencia de representantes de las Autoridades Marítima y Portuaria, SASEMAR y operadores portuarios.

26. En esta reunión se discutió la conveniencia de aceptar el buque en Bilbao y las condiciones para conceder refugio. Inicialmente, la Autoridad Portuaria de Bilbao consideraba que debido a la escasez de muelles (por estar la mayorparte de ellos sujetos a concesión) y la posibilidad de que se causaran daños a terceros, sería preferible buscar otra opción alternativa al puerto de Bilbao. Finalmente, se acordó la acogida del buque en el puerto de Bilbao, siempre sujeta al cumplimiento de una serie de medidas de seguridad y de prevención de la contaminación, así como una serie de condiciones técnicas y económicas.

27. Por su parte, la Dirección General de la Marina Mercante estableció la garantía financiera regulada por el RD 210 en un importe de 21.598.600 Euros, para cubrir los daños y los gastos derivados de los eventos catastróficos a los que se refiere el art. 22 del RD 210; el máximo exigible al MODERN EXPRESS teniendo en consideración su tonelaje de registro bruto (33.831).

28. El buque permaneció durante aproximadamente siete meses en el puerto de Bilbao, durante los cuales se produjo la extracción del agua de mar y simultáneo adrizamiento del buque; la extracción del combustible y numerosas inspecciones del propio buque y de la carga transportada. También se procedió a su descarga y al embarque de la mercancía en otros buques para su transporte a destino. Finalmente, fue despachado con destino Turquía tras obtener la autorización de las Autoridades Marítima (Capitanía) y Portuaria, así como del Ministerio de Medio Ambiente. El desguace del buque se ha completado en los últimos meses.

Conclusión.

29. La operación del MODERN EXPRESS finalmente tuvo un resultado satisfactorio. La carga fue removida y salvada; no se produjo contaminación y el buque fue despachado para desguace sin causar daños a las instalaciones portuarias ni al medio ambiente. Además, los operadores portuarios en Bilbao resultaron claramente favorecidos como consecuencia de la prestación de sus servicios, exigida por la Dirección General de la Marina Mercante.

30. En definitiva una buena gestión de los lugares y puertos de refugio no sólo permite otorgar asistencia al buque que la necesita, evitando así un potencial desastre, sino que además puede producir un buen rendimiento para los operadores portuarios y para el propio puerto que recibe al buque que demanda asistencia. Un planteamiento totalmente contrario al alejamiento del buque, que en muchos casos y ocasiones ha imperado en nuestro país. Quizás para mejorar y completar el sistema sea necesaria una norma que, de alguna forma, sirva de protección a las personas encargadas de adoptar las decisiones difíciles en este tipo de incidencias, estableciendo que seguido que haya sido el Protocolo de actuación contemplado en el RD 210, quedarán liberadas de cualquier responsabilidad.

31. El capítulo de la garantía será habitualmente problemático por las razones anteriormente comentadas, sin olvidar que en otros países de nuestro entorno es frecuente que no sea exigida. Quizás una mayor flexibilidad de las Autoridades en función de la presencia de Clubes de Protección e Indemnización de primer nivel constituiría un paso adicional en la gestión aún más eficaz de este tipo de situaciones.

32. En todo caso, el asunto del MODERN EXPRESS nos parece un buen ejemplo de gestión eficaz y razonable de una situación de emergencia con la colaboración de todas las personas y entidades involucradas.

Madrid, Noviembre de 2017.